地處中國“江海之匯，南北之中”的上海，其成長充滿動感和魅力，歷來都是海納北川、經(jīng)濟繁榮之地。開埠建市的一個半世紀(jì)以來，尤其是經(jīng)歷了改革開放30多年的快速發(fā)展，上海已經(jīng)進入城市轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略機遇期和關(guān)鍵攻堅期。面對日趨復(fù)雜的國際政治經(jīng)濟環(huán)境和全球化、市場化與信息化的深度發(fā)展，上海在城市功能轉(zhuǎn)型、人口持續(xù)增長、環(huán)境資源約束等方面的壓力日益凸顯。面向2040年的上海要立足歷史新起點，適應(yīng)發(fā)展新趨勢，應(yīng)對發(fā)展新挑戰(zhàn)，邁向發(fā)展新目標(biāo)。
1、分目標(biāo)1--更具活力：一座創(chuàng)新之城
在2020年基本建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心的基礎(chǔ)上，上海將著力提升在全球經(jīng)濟的功能引領(lǐng)性，成為服務(wù)長三角世界城市群、服務(wù)長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”戰(zhàn)略的龍頭城市，成為具有全球影響力的創(chuàng)新中心，成為在全球資源配置領(lǐng)域具有重要話語權(quán)的國際中心城市。為此，上海應(yīng)堅持功能提升、區(qū)域一體的發(fā)展理念，努力：
提升全球城市核心功能。瞄準(zhǔn)未來目標(biāo)集聚科技創(chuàng)新高端要素，培育科創(chuàng)能力完成動力轉(zhuǎn)換；以金融城和自貿(mào)區(qū)建設(shè)為抓手提升經(jīng)濟輻射力，促進商務(wù)功能集聚；塑造城市文化品牌，實現(xiàn)文化影響力擴大；加快高端制造業(yè)的集聚和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，全面確立上海在世界城市體系中的領(lǐng)先地位。至2040年，R&D投入占地區(qū)生產(chǎn)總值比例達(dá)到5%，金融業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值比重達(dá)到20%左右，年入境游客量突破1500萬人，高端制造用地不低于150平方公里。
追求樞紐門戶地位穩(wěn)步提升。提高亞太航空門戶樞紐能級，完善航空服務(wù)體系，實現(xiàn)腹地與門戶的快速鏈接；推動國際海港樞紐功能升級，實現(xiàn)港口布局和集疏運體系進一步優(yōu)化；提升國家鐵路輸送能力，優(yōu)化客貨樞紐布局；健全信息通訊樞紐服務(wù)水平，提升網(wǎng)絡(luò)速度與信息化水平，提高上海自由開發(fā)的全球通達(dá)能力。至2040年，國際客流比例達(dá)到40%，國際貨物中轉(zhuǎn)比例不低于15%，高速無線數(shù)據(jù)通訊網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)到100%。
實現(xiàn)交通服務(wù)能力不斷優(yōu)化。建成多元化的公共交通模式，完善多層次的公交體系；健全軌道和干線公路網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化道路的運輸服務(wù)功能；完善貨運樞紐布局，發(fā)展多式聯(lián)運的現(xiàn)代貨運物流體系；靈活應(yīng)對新興技術(shù)發(fā)展，全面建成與全球城市功能相匹配的對外對內(nèi)綜合交通系統(tǒng)?；緦崿F(xiàn)10萬人以上的新市鎮(zhèn)軌道交通站點的全覆蓋，力爭實現(xiàn)平均通勤時間不大于40分鐘。
促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境快速形成。同步加強傳統(tǒng)行業(yè)和新興行業(yè)的就行能力，促進非核心功能及崗位疏解調(diào)整就業(yè)布局，實現(xiàn)產(chǎn)城融合；降低創(chuàng)新活動成本，建立寬松靈活的產(chǎn)業(yè)空間管理機制，鼓勵扶持中小企業(yè)發(fā)展；營造創(chuàng)新人才成長環(huán)境，為青年人才提供優(yōu)質(zhì)且可支付的住房、公共服務(wù)和技能供給，破除國際人才流動障礙。至2040年，創(chuàng)新群體占就業(yè)人口比重大幅增長，新建住房中政府及機構(gòu)持有的租賃性住房比重達(dá)到20%。
2、分目標(biāo)2--更富魅力：一座人文之城
面對老齡化程度日趨嚴(yán)重、人口結(jié)構(gòu)更加多元的未來社會，上海致力于通過對城市品質(zhì)魅力的不懈追求，成為城市治理成功、全球影響突出、市民高度認(rèn)同的幸福人文城市。為此，上海應(yīng)堅持開放包容、以人為本的發(fā)展理念，努力：
構(gòu)建多元融合的15分鐘生活圈。促進各類人群間的社會融合，針對不同人群和家庭類型的多樣化需求，調(diào)整住房的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局與方式，實現(xiàn)市民住房可負(fù)擔(dān)、可獲得；以城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎(chǔ)構(gòu)建15分鐘生活圈，充分滿足居民的基本生活需求，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、公平均等的多層次公共服務(wù)體系，增強高能級公共服務(wù)設(shè)施配置；營造優(yōu)質(zhì)的社區(qū)環(huán)境，推動社區(qū)交通、就業(yè)和公共交往空間品質(zhì)提升。至2040年，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達(dá)覆蓋率到100%，城鄉(xiāng)社區(qū)公共開放空間（400平方米以上的公園和廣場）的5分鐘步行可達(dá)率達(dá)到90%以上。
保護風(fēng)格獨特的歷史遺產(chǎn)。對各類城鄉(xiāng)歷史環(huán)境要素進行整體保護，推動搶救性保護的適當(dāng)實施；注重物質(zhì)和非物質(zhì)遺產(chǎn)兼顧，拓展歷史文化保護對象；健全與全球城市相匹配的城鄉(xiāng)歷史文化風(fēng)貌保護體系和機制，促進歷史資源的活化。至2040年，成功申請世界文化遺產(chǎn)，大幅度提高歷史文化遺產(chǎn)保護公共預(yù)算比重。
塑造特色凸顯的城鄉(xiāng)風(fēng)貌。保護城市自然景觀格局，構(gòu)筑城市景觀結(jié)構(gòu)，營造更多富有人性關(guān)懷的城市公共活動空間，培育和發(fā)展城市的高品質(zhì)文化休閑功能和旅游服務(wù)功能，為市民和游客提供便于進入的休閑游憩場所。至2040年，建成2000公里以上的綠道。
培育兼收并蓄的文化氛圍。激發(fā)全社會的文化活力，鼓勵城市文化進一步包容開放，建設(shè)國際旅游目的地城市，塑造兼具人文底蘊和創(chuàng)意時尚的現(xiàn)代都會，使得全體市民和國內(nèi)外來滬人士感受到上海的歷史沉淀和文化氛圍。至2040年，文化產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占就業(yè)總?cè)丝诒戎剡_(dá)到15%以上。
3、分目標(biāo)3--更可持續(xù)發(fā)展：一座生態(tài)之城
面對全球氣候變化和環(huán)境資源約束帶來的發(fā)展瓶頸，上海致力于在2040年建設(shè)成為擁有較強適應(yīng)能力和更具韌性的生態(tài)城市，并通過空間資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的動態(tài)改善，成為引領(lǐng)國際綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的杠桿。為此，上海應(yīng)堅持生態(tài)優(yōu)先、睿智增長的發(fā)展理念，努力：
開展氣候變化的積極應(yīng)對。著力應(yīng)對全球氣候變化和超大城市多元化風(fēng)險，推動能源結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，倡導(dǎo)建立市民公交出行的交通理念，引導(dǎo)低碳健康的生活方式，控制溫室氣體排放；完善防汛除澇保障體系，推動“海綿城市”建設(shè)，主動應(yīng)對海平面上升與地面沉降；提高城市應(yīng)對熱島效應(yīng)和極端自然災(zāi)害天氣的能力，強化城市防護體系建設(shè)，降低自然災(zāi)害損失。至2040年，可再生能源占一次能源供應(yīng)的比重達(dá)到20%，碳排放總量較峰值下降15%左右。
營造綠色開放的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。在嚴(yán)格管控城市增長邊界的基礎(chǔ)上，優(yōu)化市域城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，加強土地集約復(fù)合利用，提升存量土地利用效率，嚴(yán)守生態(tài)優(yōu)化的發(fā)展底線，錨固海陸自然生態(tài)格局和基底，構(gòu)建覆蓋全市域的多層級、網(wǎng)絡(luò)化、功能復(fù)合的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，加強生態(tài)區(qū)域、公園綠地的建設(shè)，提升生態(tài)系統(tǒng)保護與治理能力，切實提高城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量。至2040年，建設(shè)用地總面積鎖定為3200平方公里，生態(tài)用地占陸域面積的比重不低于60%。森蘭覆蓋率達(dá)到25%以上，人均公共綠地面積力爭達(dá)到15平方米。
建設(shè)科學(xué)全面的環(huán)保治理體系。全面加強大氣、水、土壤等污染的源頭防控、環(huán)境綜合治理，加強固體廢物資源利用，不斷提升城市資源利用效率。健全環(huán)境治理協(xié)同機制，推動區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境共保共治共享。PM2.5等環(huán)境空氣質(zhì)量指標(biāo)在盡快達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，逐步接近發(fā)達(dá)國家國際大都市水平。至2040年，PM2.5年均濃度控制在20微克/立方米左右，實現(xiàn)原生垃圾零填埋，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率達(dá)到100%。
形成穩(wěn)定高效的綜合防災(zāi)能力。不斷提高城市各類能源供給的安全保障度，加強區(qū)域水資源合作保障水安全，加強防汛工程建設(shè)，提高供應(yīng)系統(tǒng)抗風(fēng)險能力。保障城市生命線和信息通信安全運行，強化防災(zāi)空間保障體系建設(shè)，健全區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的綜合防災(zāi)和應(yīng)急救援機制，發(fā)揮地區(qū)綜合防災(zāi)中心的作用。至2040年，中心城應(yīng)急避難場所人均有效避難面積達(dá)到2.0-3.0平方米。
城市性質(zhì)
基于對全球趨勢和發(fā)展潮流的判斷，對國家戰(zhàn)略與發(fā)展要求的相應(yīng)，立足對上海城市功能內(nèi)涵的判斷，綜合對上一版城市性質(zhì)的延續(xù)與提升，提出上海至2040年建成卓越的全球城市，國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心和文化大都市。
資源環(huán)境緊約束下的睿智發(fā)展
上海在邁向卓越的全球城市過程中，面臨著人口繼續(xù)增長和資源環(huán)境約束的壓力。為應(yīng)對資源環(huán)境緊約束的挑戰(zhàn)和城市未來發(fā)展的不確定性，上海將以成為高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展的典范城市為目標(biāo)，落實規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?！柏?fù)增長”要求，牢牢守住土地、人口、環(huán)境、安全等底線，實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展和彈性適應(yīng)，積極探索超大城市睿智發(fā)展的轉(zhuǎn)型路徑。
1、嚴(yán)格落實中央嚴(yán)控超大城市人口規(guī)模的要求
緩解人口快速增長與資源環(huán)境約束之間的矛盾，至2020年常住人口控制在2500萬人以內(nèi)，至2040年控制在2500萬人左右。
2、滿足城市實際服務(wù)人口的合理需求
考慮到上海作為全球城市在人口結(jié)、分布和流動性上的特點，對水資源、能源、交通、信息、生態(tài)綠地等公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施供給及就業(yè)崗位等要素資源的配置作一定的彈性預(yù)留，以應(yīng)對不同情景下包括常住人口、半年一下暫住人口、跨市域通勤人口、短期游客等在內(nèi)的城市實際服務(wù)人口的合理需求。
3、以用地供給強化人口規(guī)模調(diào)控
在建設(shè)用地總量鎖定前提下，結(jié)合不同區(qū)域人口目標(biāo)，按照人均建設(shè)用地100平方米左右的標(biāo)準(zhǔn)，加強分區(qū)、分類指導(dǎo)，調(diào)控土地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序以及開發(fā)強度，實現(xiàn)人口規(guī)模調(diào)控。
網(wǎng)絡(luò)化、多中心的空間體系
積極響應(yīng)國家“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、長江三角洲城市群協(xié)同發(fā)展等國家戰(zhàn)略，從更開闊的視野和更高的定位謀劃上海未來城市發(fā)展的戰(zhàn)略框架，構(gòu)建開放協(xié)調(diào)的發(fā)展格局，控制中心城周邊地區(qū)蔓延，發(fā)揮新城、新市鎮(zhèn)吸納人口和帶動地區(qū)發(fā)展的作用，形成“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團式、集約型”的空間體系。
一、引領(lǐng)長三角世界級城市群
作為長三角城市群的核心城市，“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等國家戰(zhàn)略的交匯點，上海將率先落實國家戰(zhàn)略，更加主動承擔(dān)國家使命，充分發(fā)揮在服務(wù)全國、聯(lián)系亞太、面向世界的優(yōu)勢，進一步加強與長三角城市群、長江流域等地區(qū)的城市協(xié)同發(fā)展，形成區(qū)域合力共同代表國家參與國際競爭。
二、構(gòu)建開放緊湊的上海市域空間格局
以功能提升為出發(fā)點，以結(jié)構(gòu)性優(yōu)化調(diào)整為核心，從市域?qū)用鎸Τ鞘泄δ芎涂臻g布局進行戰(zhàn)略性調(diào)整和格局優(yōu)化。重點以生態(tài)基地為約束，以重要的交通廊道為骨架，以城鎮(zhèn)圈促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以生活圈構(gòu)建生活網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化城鄉(xiāng)體系，培育多中心公共活動體系，形成“一主、兩軸、四翼、多廊、多核、多圈”的市域總體空間結(jié)構(gòu)。其中，“一主、兩軸、四翼”，以中心城為主體，沿黃浦江、延安路-世紀(jì)大道兩條發(fā)展軸引導(dǎo)核心功能集聚，并強化寶山、虹橋、閔行、川沙四個主城片區(qū)的支撐，共同打造全球城市核心區(qū)?！岸嗬?、多核、多圈”，基于區(qū)域開放格局強化沿江、沿灣、滬寧、滬湖等重點發(fā)展廊道，形成具有同城效應(yīng)的大都市圈；基于功能集聚培育重點發(fā)展城鎮(zhèn)和社區(qū)，基于公共服務(wù)設(shè)施共享構(gòu)建城鎮(zhèn)圈和社區(qū)生活圈，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同、空間優(yōu)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
根據(jù)市域生態(tài)基底格局對空間邊界的限定，結(jié)合綜合交通對城鎮(zhèn)發(fā)展的骨架支撐作用，在延續(xù)和優(yōu)化“1966”城鄉(xiāng)體系的基礎(chǔ)上，形成由“主城區(qū)-新城-都市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”組成的城鄉(xiāng)體系。
以提升全球城市功能和滿足市民多元活動為宗旨，結(jié)合城鄉(xiāng)空間布局，構(gòu)建由主城區(qū)和郊區(qū)兩類地域，中央活動區(qū)（城市中心）、城市副中心、地區(qū)中心以及社區(qū)中心等四個層次組成的公共活動中心體系。其中，主城區(qū)內(nèi)，由中央活動區(qū)（城市中心）、主城副中心、地區(qū)中心、社區(qū)中心四級構(gòu)成。郊區(qū)，由新城中心/核心鎮(zhèn)中心、新城地區(qū)中心/新市鎮(zhèn)中心（核心鎮(zhèn)除外）、社區(qū)中心三級構(gòu)成。
三、嚴(yán)格空間分區(qū)管制
按照市域空間結(jié)構(gòu)形成以“四線、三區(qū)”為基本框架的土地分區(qū)管制體系，統(tǒng)籌各類規(guī)劃的空間要求，強化土地用途管制和空間管制。
四、明確空間發(fā)展策略
針對中央活動區(qū)、主城片區(qū)、城鎮(zhèn)圈等空間類型和功能板塊，提出相應(yīng)的空間政策，形成不同的特定政策區(qū)，強化城鄉(xiāng)空間資源統(tǒng)籌和全覆蓋、差異化的規(guī)劃引導(dǎo)。
更具活力的繁榮創(chuàng)新之城
應(yīng)對全球新技術(shù)革命和新產(chǎn)業(yè)革命，上海積極融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，培育城市創(chuàng)新能力。持續(xù)提升國際門戶樞紐地位，提高國際內(nèi)兩個扇面的服務(wù)輻射能力，提升全球資源配置能力、培育科技創(chuàng)新策源力、繁榮文化影響力、保障高端制造業(yè)實力，提升在全球經(jīng)濟領(lǐng)域的功能引領(lǐng)性，激發(fā)城市經(jīng)濟的內(nèi)生動力。
更富魅力的幸福人文之城
市民幸福是城市發(fā)展的根本追求。未來上海將構(gòu)建15分鐘社區(qū)生活圈，讓市民“住有所居”，日常生活環(huán)境更加宜人，出行更加方便，歸屬感和認(rèn)同感更強。進一步挖掘“開放、規(guī)則、精致、時尚”的海派文化內(nèi)涵，保護城市寶貴和厚重的歷史文化遺產(chǎn)，實施“文化+”發(fā)展戰(zhàn)略，提升城市的文化軟實力，提升城市對各類人才和全體市民的吸引力。
更可持續(xù)發(fā)展的韌性生態(tài)之城
應(yīng)對全球氣候變暖、海平面上升、極端氣候等氣候變化的發(fā)展趨勢，針對當(dāng)前重要生態(tài)空間被逐步蠶食，城市的生態(tài)游憩空間相對匱乏，生態(tài)環(huán)境有待改善的瓶頸問題，上海致力于轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，推進綠色低碳發(fā)展，錨固和建設(shè)多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的生態(tài)空間體系，加強基礎(chǔ)性、功能型、網(wǎng)絡(luò)化的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，增加城市應(yīng)對災(zāi)害的能力和韌性，提高市政基礎(chǔ)設(shè)施對城市運營的保障能力和服務(wù)水平。
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